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创造机会 提高能力促进农村劳动力向城镇转移---劳动和社会保障部培训就业司司长于法鸣在中国就业论坛上的讲话（摘要）
自上个世纪八十年代以来，中国农村就业呈现出快速增长的态势。这种快速的农村就业扩张，主要是通过以下三条途径来实现的：第一，农村长期实行联产承包责任制的生产经营模式，使农村劳动者有了自主有效利用自身劳动力资源的机会；第二，乡镇企业的迅猛发展使农村非农就业有了惊人的增长；第三，城市经济的快速成长使农村劳动力加快了向城市的转移。我部以往的一项研究表明，二十年来，农业内部有效利用劳动力的机会增加了约50%，乡镇企业为农村劳动力提供了1亿多个新的非农就业岗位，城市经济的发展吸纳了约6000万农村劳动力进入城镇就业。这些成就的取得，得益于二十多年来实行的一系列改革开放政策。
众所周知，改革之前中国在经济短缺条件下建立起来的阻止农村人口向城市流动的“城市化抑制”政策相当完备，包括隔绝城乡的户籍制度和口粮制度，禁止农副产品自由市场交易，仅仅面向城镇人口的招工和福利制度，以及事实上不允许城镇住宅的租赁和买卖等。早期改革从农村突破，包产到户和农副产品自由市场的恢复，首先释放了农村生产要素，增加了生产要素的流动和重组，引起农村劳动力和其他生产要素向小城镇的流动和集中。随后，城市的企业劳动用工、粮食供应、户籍管理等制度相继改革，房地产市场开放，从而引发了农村劳动力大量向大中城市的流动和集中。
但是，中国的城市化进程并非如此简单。长期以来形成的固有的“二元”体制，使我国农村劳动力向城市的流动和转移仍然遇到了强大阻力。与此同时，经济体制转轨、结构调整和国有企业改革过程中排放出来的大量过剩劳动力，也使向城市转移的农村劳动力面临着前所未有的竞争。针对上述复杂情况，我国主要采取了三个方面的政策措施：
第一，逐步放松直至取消对农村劳动力进城就业的限制，努力增加农村劳动力进入城市就业的机会。1984年，中央政府取消了实行多年的禁令，“允许农民自理口粮进城务工经商”。2002年，中央政府提出对进城就业的农民必须“公平对待，合理引导，加强管理，搞好服务”的基本方针，维护他们的合法权益。最近两年，中央进一步强调要“消除政策限制，改善农民进城就业环境”。回顾二十年来的政策走向，总的来看，清晰地呈现了一个以“增加农村劳动力进城就业机会”为目标的渐进式的发展脉络。为了落实上述政策，各级劳动部门采取了一系列措施，主要包括：清理限制农村劳动力进城就业的政策规定，取消对企业招用农村劳动力的行政审批，取消农村劳动力所从事职业工种的限制，取消涉及流动就业的行政收费；坚决打击拖欠工资、超时劳动和缺乏劳动保护等违法行为，依法维护农民工合法权益；清理整顿劳动力市场秩序，治理不法职业中介坑骗求职农民工的违法行为。
第二，加强对农村劳动力向城镇转移的引导，促使盲目涌向城市的“民工潮”向合理有序转移方向发展。1993年，中央政府开始实施“组织引导农村劳动力跨地区有序流动计划”，其要点包括：制定流动就业管理服务规则，逐步完善流动就业制度，引导农村劳动力有序流动；面向企业用工需要，积极发展有组织的劳务输出输入，提高劳动力流动的组织化程度；建立劳务协作区，指导劳动力输出输入两地加强劳动力供求信息沟通和就业管理服务措施协调；在劳动力流动高峰期采取必要的调节措施并做出相应的运输安排。十年来，劳动力输出地各级政府，均把合理引导农村劳动力进城务工作为一项“劳务经济”给予了高度重视和支持，不仅采用到劳务输入地收集各类用工信息、采取集体洽谈、集中签约的劳务大会形式，增加输出量和组织程度，而且在劳务输入地派驻代表机构，负责对输出的劳动者进行跟踪服务，并协助当地政府维护劳务人员的合法权益。
第三，加强对农村转移劳动力的职业培训，努力提高农村劳动力捕捉就业机会的能力。2003年颁布的《2003—2010年全国农民工培训规划》，集中体现了我国政府在农村劳动力职业培训方面所采取的政策措施。而在此之前，由政府组织的农村劳动力转移培训，只是在有限的范围内进行试点。《规划》确定的政策措施主要包括：将农村劳动力职业培训，列入各级政府的日常工作范围，实行目标管理；农村劳动力职业培训经费实行政府、用人单位和农民工个人共同分担的投入机制，中央和地方各级政府在财政支出中安排专项经费扶持农民工职业培训工作；对参加培训的农民工实行补贴或奖励，用人单位培训农民工所需经费从职工培训经费中列支，符合条件的教育培训机构，均可申请使用农民工培训扶持资金，但必须相应降低培训收费标准；整合现有的教育培训资源，引导和鼓励教育培训机构与劳务输出派遣机构进行合作，提高培训效率；充实农村普通中学职业培训和就业训练的课程安排，职业学校扩大面向农村的招生和培训规模；加强培训师资队伍建设和适用教材的开发，定期调查公布劳动力市场供求状况，定期调查公布不同职业、不同等级的市场供求和工资价位，定期调查公布教育培训机构的专业设置、培训内容、课程安排、收费标准、招生情况、学员结业率、结业学员鉴定通过率、就业率、工资水平等等关键指标，加强对政府扶持项目的评估。未来一个时期，农村劳动力流动就业的规模还有进一步扩张的趋势。做出这样的判断，主要依据以下几点：第一，中国城市化的进程加快，按城市化率每年增加1个百分点测算，每年就将有1000—1500万人进入城镇。第二，近十年来，中国东中西部经济发展不平衡的状况并未缓解，东部对劳动力需求强劲，中西部仍然需求不足，中西部地区农村人多地少、劳动力大量剩余的格局尚未改观。第三，农民在家务农与外出务工在收益上仍然差距悬殊，外出务工仍是农民增收的重要来源。第四，限制农村劳动力流动的制度性障碍正在逐步消除，降低了劳动力流动就业成本。第五，作为解决“三农”问题，帮助农民增收的重要措施，政府对农村劳动力转移将发挥重要的推动作用。因此，在未来相当长一个时期内，以农村劳动力进城为主要标志的流动就业仍将是中国社会经济生活中的一个重要现象。
针对这一情况，我们将采取以下措施：第一，进一步消除劳动力市场中的制度性障碍，按照城乡统筹的原则，建立健全有利于农村劳动力向城市有序流动、公平就业的市场规则。第二，建立并完善保护进城就业农民工合法权益不受侵害的相关制度，加大打击劳动领域违法犯罪行为的力度。第三，加快建设覆盖全国的劳动力市场信息网络，努力实现供求信息的无障碍传播，加强对农村转移劳动力和进城就业农民工的就业服务，减少因市场摩擦导致的供求失配。第四，组织开展面向农村转移劳动力和进城就业农民工的职业技能培训，努力提高他们在非农领域就业的本领。第五，完善和落实农民工参加社会保险的相关政策，将有稳定劳动关系的农民工全部纳入工伤保险范围，以大病医疗为重点，推进农民工参加城镇基本医疗保险。
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